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【微论坛】胡昊：绩效管理是ppp模式高质量发展的关键

2020-04-07

绩效管理是ppp项目实施中的关键内容，是提升公共服务供给质量和效率的重要抓手，已成为地方政府、社会资本和公众关注的焦点。《政府和社会资本合作（ppp）项目绩效管理操作指引》（以下简称《指引》）的发布，对于推动ppp模式的高质量发展至关重要。

 

一、有助于推动ppp市场的长效健康发展

绩效导向对ppp项目具有特别重要的意义。因为民间投资的竞争性项目可以通过市场机制的充分发挥和经济效益的有力牵引来实现资源的最佳配置，取得良好的绩效；而ppp模式的目的是提供公共服务或者基础设施，强调公益性，要形成和维护以追求公共利益为目标的政府和以追求经济利益为目标的社会资本之间的j9九游会登陆入口的合作伙伴关系，其评价具有多元性，不能仅仅考虑经济效益，但社会效益，环境效益又往往难以量化，这给绩效评价带来巨大的挑战。《指引》规范了在ppp项目全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动，将为开展ppp项目绩效管理提供有效的工具，进而促进ppp模式的发展。
一方面，《指引》将进一步规范ppp存量市场的健康发展。当前，我国的ppp市场正在从粗放式增长走向规范化发展。2018年初至2019年12月底，财政部共对3733个ppp项目实施退库处理，分类处置173个示范项目，清退48个咨询机构和19名入库专家。在经历了一轮ppp发展热潮后，市场上有相当一部分项目并不具备ppp的条件，而是通过变相包装来利用政策、争抢资源，从而使ppp项目变质并失去原有功能，大大降低了资金的使用效率，影响了社会资源的合理分配，阻碍社会诚信建设，并影响到政府宏观决策。ppp市场的乱象，很大一部分是因为缺乏有效的绩效管理手段，未能实现前期把关、有效监控和动态调整，导致浑水摸鱼，良莠不齐的现象。《指引》的出台，将“规范ppp项目全生命周期绩效管理工作，提高公共服务供给质量和效率，保障合作各方合法权益”，因此，必将有力推动中国ppp存量市场的健康发展。当前，在继续做好疫情防控的同时，全社会正在加快复工复产。很多运用ppp模式实施的基础设施项目也逐渐开工建设，《指引》的及时出台，对于引导现有ppp项目的发展，推动经济恢复正常，无疑具有积极的意义。
另一方面，《指引》将进一步推动ppp增量市场的高质量发展。
当前，不少人对ppp持怀疑态度，甚至盲目跟风反对，将工作中的困难归因于ppp。近段时间以来，“新基建”成为坊间热门话题，更受到资本市场青睐。但在“新基建“的推进中，ppp模式似乎没有得到应有的重视。应该说，ppp是顺应时代潮流的，经过六年的改革与实践，基本做到了改革路径明确、流程明晰、标准可控，初步形成了统一规范、高效透明的大市场，并落地了一大批重大民生项目，且在解决地方财政资金短缺、化解地方债务风险方面起到了关键性作用，是政府、市场和社会之间一项创新的制度安排，是提升公共服务能力的有效机制。《指引》的出台，为ppp的发展指明了方向，进一步夯实了中国特色ppp发展道路，必将坚定社会资本方、地方政府、金融机构等各界的信心，推动ppp的新一轮发展。

 

二、落实新发展理念构建新管理模式

评价指标在ppp项目绩效管理中发挥着指挥棒的作用。《指引》在附件4和附件5中分别提出了项目在建设期和运营期绩效评价的共性指标框架，包括产出、效果和管理三个维度，“项目公司（社会资本）”和“项目实施机构”的绩效评价指标体系又各有侧重。值得注意的是，建设期和运营期对项目公司（社会资本）的绩效评价中，在“效果”这个维度里，都强调了”生态影响“这个指标，这充分说明了《指引》对ppp项目生态环境效益的重视。
3月30日，习近平总书记在浙江考察时专门去了安吉县余村。15年前，他就是在余村首次提出了“绿水青山就是金山银山”的发展理念。今天，“绿水青山就是金山银山”已经成为全党全社会的共识和行动，成为新发展理念的重要组成部分。实践充分证明，生态本身就是经济，保护生态就是发展生产力。绿色发展利国利民、功在千秋。强调“生态影响“，坚持绿色发展，说到底是为了造福人民，更好满足人民群众对美好生活的向往，提供更加优质的公共服务。ppp项目周期长，在绩效管理中融入生态效益指标，将能够更好落实“绿水青山就是金山银山”发展理念，也能够更好达至ppp项目的公益性目标。建议在实际操作中，为此项指标设定较大的权重。
《指引》构建了全生命周期的绩效管理体系，而不仅仅限于运营期的绩效评价，形成了以“绩效“为抓手的ppp项目全过程管理。事前设定绩效目标：准备阶段即由实施机构编制总体绩效目标与指标体系并征求各利益相关方的意见，采购阶段实施机构进一步完善绩效指标体系并在合同中予以明确，而社会资本可以提出合理化建议，财政部门和相关主管部门负责审核，同级政府予以批复。事中进行绩效监控：实施机构根据项目合同约定定期开展ppp项目绩效监控，项目公司（社会资本）负责日常绩效监控，监控内容通常包括目标实现程度、目标保障措施、目标偏差和纠偏情况等。事后进行绩效评价：实施机构组织编制绩效评价工作方案并据其对ppp项目绩效情况进行客观、公正的评价，评价结果将作为按效付费、落实整改、监督问责的重要依据。

 

三、进一步增强绩效管理的信息透明度

相较于传统管理模式，ppp模式的突出优点是其管理过程更具透明性。为提高ppp项目监管、服务和信息披露能力，经多方共同努力，历时两年的全国ppp综合信息平台升级换代在今年2月全部完成。新平台利用区块链、人工智能、大数据等最新信息技术成果，扩展了平台架构和功能，提高了信息校验度和准确性，增强了智能监管和大数据计算分析能力，便利了信息获取和关联检索应用。这次出台的《指引》，强调“做好信息公开，接受社会监督”，对项目运行各个环节提出标准化考察要求和可量化约束标准，加强对ppp运行质量的量化评估，这将进一步增强ppp项目的信息透明度，强化对其约束监管。
《指引》第十五条规定：项目实施机构应根据ppp项目特点，原则上每年至少开展一次绩效监控。第十八条规定：原则上项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价；项目运营期每年度应至少开展一次绩效评价，每3-5年应结合年度绩效评价情况对项目开展中期评估；移交完成后应开展一次后评价。笔者认为，随着5g网络、物联网、大数据、人工智能、智慧城市等“新基建”的加速发展，完全可以实现对ppp项目绩效更为频繁的监控和评价。疫情防控中全民监督火神山、雷神山医院建设提供了很好的范例。依托全国ppp综合信息平台和先进信息技术，甚至可以实现对某个ppp项目运行数据的实时采集，从而实现周期更短、更加开放透明的监管，更大程度发挥绩效管理的成效。正如财政部政府和社会资本合作中心主任焦小平所指出的那样：“加强ppp信息公开和绩效管理，在提高政府信用、优化营商环境、提升经济效率、加强社会监督等方面发挥着重要作用。”

 

ppp是基础设施投融资改革与公共服务提质增效的有力抓手，而绩效管理是ppp模式高质量发展的牛鼻子。《政府和社会资本合作项目绩效管理操作指引》的发布，可谓期待已久；随着“后疫情”和“新基建”到来，正是生逢其时。ppp必将助力中国新一轮的发展！

 

来源：财政部ppp中心

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