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政府和社会资本操作指南对比分析及新项目库填报要点分析

2020-02-26

2020年1月23日，财政部令第103号正式公布财金〔2014〕113号等文件失效，那么在新的指导文件发布之前，2019年11月1日财政部办公厅发布了关于征求《政府和社会资本合作模式操作指南（修订稿）》意见的函财办金〔2019]94号，虽然为征求意见稿此文件，在正式版发布之前作为参考对比财金〔2014〕113号文件，可以分析预测ppp行业的转变及趋势。

一、操作指南前后对比分析

操作指南重点变化对比表

序号	对比内容	财金〔2014〕113号	财办金〔2019〕94号
1	社会资本方范围	第二条本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业	第四条本指南所称社会资本是指依法设立的境内外企业法人或集约型基金、非营利组织、合伙企业等法律法规规定具有投资资格的其他组织。本级政府为实际控制人的企业不得作为社会资本参与本级ppp项目。
分析	新指南对社会资本方范围更加宽泛，包括集约型基金、非营利组织、合伙企业，现实情况也有很多联合体形式参与；对政府平台参与也相对宽泛，转型的融资平台或占股不控股的单位可参与。
2	阶段简化	“519”识别、准备、采购、执行、移交	“314”准备、采购、执行
分析	内容简化合并，新上线ppp管理系统与之一致。
3	申报单位	项目库由财政部门申报	第八条列入年度开发计划的项目，由行业主管部门或政府指定的机关、事业单位向财政部门申请列入全国ppp综合信息平台（以下简称综合信息平台）储备清单
分析	管理库系统变化，新增实施机构账号端口，实施机构上传项目基本信息、可研报告、方案等内容。
4	市场测试		第十一条项目实施机构可面向社会资本和金融机构开展市场测试，验证项目能否获得社会资本和金融机构的响应，优化项目实施方案，提高项目的可行性、竞争性和可融资性。
分析	对项目落地性强化，把市场测试列为必选环节，项目管理库内也需要上传相关信息。
5	物有所值	第八条财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。	第十二条项目实施机构应根据项目实施方案重点从定量方面开展物有所值评价工作，并报财政部门审核。
分析	定量评价从根据实际情况开展到终点开展，可以预测后期定量分析再也不是形式，而是真正通过数字量化分析项目是否值。
6	管理库申报		第十四条项目通过物有所值评价和财政承受能力论证后，项目实施机构应及时向财政部门申请列入综合信息平台项目管理库（以下简称管理库）。
分析	项目管理库申报由实施机构申请，注意填报实施机构项目库内信息。
7	采购部分要求细化	未对变更财务投资人做以说明	项目采购文件应明确是否允许在组建项目公司前增加、变更或在存在两名（含）以上财务投资人的情况下减少财务投资人。项目采购文件实质性变更实施方案内容的，项目实施机构应在发布采购公告前调整实施方案和物有所值评价报告，并履行相关审批程序；相关变更导致财政支出责任发生变化或财政支出责任承担主体变更的，本级财政部门应调整财政承受能力论证报告。调整后的文件应及时上传综合信息平台，并更新相关信息。第二十三条中选社会资本可根据采购文件中的相关规定，经联合体成员内部协商一致且政府书面同意后，在组建项目公司前增加、变更财务投资人，或在存在两名（含）以上财务投资人的情况下减少财务投资人，并签订相关补充合同。补充合同应明确被变更或减少的财务投资人就已签署ppp项目合同中约定的投融资义务承担连带责任
分析	对后期项目公司为融资而进行的股权转让预留条件，明确采购内容变化前必须要重新进行ppp审批流程，并且调整项目库内信息。
8	绩效考核的说明	未提及	第二十九条政府付费和可行性缺口补助项目，政府承担的年度运营补贴支出应与项目产出绩效完全挂钩，项目实施机构根据项目公司（社会资本）年度绩效评价结果，按照项目合同约定及时支付；使用者付费项目，项目实施机构应根据项目合同的约定对项目公司的履约情况进行绩效评价。
分析	既不同于92号文30%挂钩的要求，也不同于10号文全部建设成本参与考核，而是政府支出的部分完全与绩效考核挂钩，这样对补贴很少的ppp项目以及使用者付费项目更为有利。
9	绩效增加奖励机制		项目实际绩效优于约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的激励款；未达到约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的惩罚条款或救济措。
分析	真正体现了利益共享、更显共担的激励相容机制。
10	股权转让	未提及	第三十二条原则上，项目建设期内社会资本不得对外转让项目公司股权。确需转让的，社会资本应出具股权转让方案，说明转让理由、对项目建设进度及建设质量的影响、受让方履约能力及责任承担等情况，明确保障措施，经项目实施机构充分评估后，报本级政府审核决定。 ppp项目进入运营期后，社会资本可根据项目合同约定，在不影响项目正常运营的前提下，经政府书面同意，对外转让项目公司股权
分析	为落地ppp项目直接股权转让留出弹性空间。
11	平台公示内容增加		第三十九条政府、项目公司（社会资本）在项目执行阶段的资本金到位情况、融资合同及执行情况、项目公司财务报表及审计报告、绩效评价报告、按效付费执行情况等履约记录、中期评估及移交后评价相关信息与报告应及时上传综合信息平台。
分析	项目管理库中增加很多公示内容，真正做到公众监督。
12	咨询机构要求增加		第四十六条第三方专业机构和专家应坚守职业道德底线，依法合规高品质提供ppp项目咨询服务，并将咨询合同等信息及时上传至综合信息平台。政府相关部门应加强对第三方专业机构及专家的监管，对于违法违规出具咨询意见，并造成严重后果的第三方专业机构和专家进行问责。
分析	明确对咨询机构的要求，平台系统中增加咨询机构窗口，及时公示。
13	实施方案项目概况	项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等；项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。	项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和授权安排等，授权安排主要明确政府对专门协调机制、政府方出资代表等的授权。
14	实施方案风险分配框架	按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。	按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，充分识别项目风险，综合考虑政府和市场的风险管理能力，在政府和社会资本间合理分配项目风险，并明确相应的风险管控措施。
15	实施方案运作方式	具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。	具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。运作方式可单一或组合使用。
16	实施方案交易结构	交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。	项目投融资结构主要明确项目资金来源、性质和用途，项目资产或权益的形成和转移，是否设立项目公司以及项目公司股权结构（如适用）等。
17	监督管理	监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。	监督管理架构主要包括基于ppp项目合同约定开展的履约管理，以及行政监管、公众监督等。履约管理应重点关注项目绩效管理及按效付费机制、中期评估机制等。
18	采购方式	项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。	项目采购主要包括采购方式选择、采购主要程序、资格审查条件、采购时间计划、竞争标的等，并明确是否允许在组建项目公司前增加、变更或在存在两名（含）以上财务投资人的情况下减少财务投资人。
19	财务测算	未提及	财务测算主要包括基本假设、测算过程、测算结果、关键测算指标等。基本假设应明确项目投资额、项目合作期、资本金比例、股权结构、融资安排、折旧摊销机制、运营维护成本、更新改造和追加投资、收入预测、税收政策测算过程应包括但不限于流动资金估算表、投资使用计划与资金筹措表、折日摊销及重置更新表、借款还本付息计划表、公共产品或服务量预测表、成本费测算表、收入测算表、税金及附加估算表。测算结果应包括但不限于利润与利润分配表、资金来源与运用表、资产负债表、项目投资现金流量表、项目资本金现金流量表、投资各方现金流量表、情景分析和敏感性分析。测算指标应包括但不限于项目公司（如适用）每年累计盈余资金、资产负债率、偿债备付率、融资前税前财务内部收益率、融资后税后财务内部收益率、社会资本方税前财务内部收益率等财务指标。
分析	对财务测算提出明确、详实的要求。

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