2018年12月14日，自治区十三届人民政府第21次常务会议审议通过了《关于引导和规范社会资本参与土地整治项目建设的指导意见》（以下简称“指导意见”），并于2018年12月28日印发。是继山西省之后第二个由省级人民政府同意，以省级层面名义出台的规范性文件，在全国属于前列。
一、《指导意见》起草背景和意义
2017年以来，国家和自治区先后出台了一系列关于转变补充耕地方式，扩大补充耕地途径的政策，包括大力实施土地综合整治，落实补充耕地任务；拓宽资金渠道，加大补充耕地投入等决策部署。为贯彻落实国家和自治区有关文件精神，进一步扩大我区补充耕地途径、扩宽补充耕地资金渠道，多渠道完成高标准农田建设和补充耕地任务，引导和规范社会资本参与土地整治项目建设，确保我区耕地保护工作健康有序发展，研究制定了《指导意见》。通过充分发挥市场作用，以政府资金为引导，鼓励和引导农民、农村集体经济组织、新型农业经营主体、工商资本、金融资本等投资或参与土地整治项目，拓宽土地整治资金渠道，实现土地整治投资多元化和项目实施模式多样化，确保我区高标准农田建设和补充耕地任务顺利完成。
《指导意见》出台后将有效缓解我区地方财政压力。据统计，我区到2020年需建成2725万亩高标准农田和补充耕地58.41万亩，预计投入资金约382亿元，而历年来我区土地整治项目主要依靠政府财政资金，造成地方财政压力大，且管理模式单一，难以满足当下经济社会发展对耕地保护及占补平衡的需求，引入社会资金投入项目建设，有利于我区耕地占补平衡目标的实现。
《指导意见》出台后将有效引导和规范各地社会资本参与土地整治行为。据了解，我区部分市县在引入社会资金参与土地整治项目建设，由于缺乏规范性指导意见，出现项目管理不规范、政府与社会投资方责任不明晰、补充耕地指标归属社会投资方、收益分配不均等问题，甚至暴利交易。《指导意见》从项目立项入库、准入条件、项目监督管理、竣工验收、新增耕地确认、指标归属等方面对社会资本参与土地整治项目建设进行规范，有效规范各地社会资本参与土地整治行为。
二、《指导意见》主要内容
《指导意见》共分五个部分。主要就社会资本参与土地整治项目建设的指导思想、基本原则、项目范围与项目实施基本条件及环节、项目管理、保障措施等方面提出了指导性意见。
第一、二部分综合阐述了社会资本参与土地整治项目建设的指导思想和基本原则。明确了要充分发挥市场作用，鼓励采取多种方式，引导农村集体经济组织、农民和新型农业经营主体、工商资本、金融资本等，依据当地现行的国土空间规划、土地利用总体规划、土地整治规划及高标准农田建设规划参与土地整治项目，多渠道落实补充耕地任务。
第三部分明确了社会资本参与土地整治项目范围、项目实施基本条件及环节。其中关于参与范围规定了涉及建设用地整理项目按照城乡建设用地增减挂钩试点有关规定执行。
第四部分规范社会资本参与项目管理程序。提出社会资本参与的土地整治项目管理应符合相关法律法规政策的要求。并从项目立项、择优引入、项目监督管理、项目竣工验收、新增耕地确认、补充耕地指标归属等方面提出了具体要求。
第五部分对《指导意见》提出了强化保障措施。即加强组织领导、创造公平竞争环境、建立有效风险防控机制、开展绩效信用评价、落实工作经费、做好宣传引导等六个方面要求，并提出了各市、县人民政府应依据本指导意见，结合当地实际，研究制定具体的实施办法或细则，进一步规范投资与收益分配，确保社会资本参与土地整治项目稳步有序推进。
三、《指导意见》主要亮点解读
（一）拓宽了社会资本投资项目领域。明确社会资本所参与土地整治项目范围包括农用地整理、宜耕后备资源开发、非农建设占用耕地耕作层土壤剥离利用、耕地提质改造、自然灾害损毁土地复垦、石漠化土地综合治理、灾毁农用地恢复治理等。
（二）明确了社会资本准入条件及环节。明确在项目立项后，市县人民政府应当严格依据政府采购法和招标投标法等相关法律法规，采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，择优引入社会投资方。并规定了社会资本可参与土地整治项目测量、规划设计与概算编制、监理、竣工材料编制、新增耕地确认材料编制等技术服务工作和工程施工等环节，社会投资方可根据自身能力选择参与项目的建设环节，具体按照国家、自治区土地整治相关规定以及合同约定，但不可参与土地整治项目选址和可行性研究报告编制。
（三）规范了项目管理要求。对于项目验收，提出项目建设完成后，由项目承担单位开展工程复核、耕地质量等别评定、工程结算、财务决算报告编制等工作；明确由项目所在市、县人民政府组织开展竣工验收工作。对于新增耕地确认，明确项目竣工验收合格后，由项目所在地设区市国土资源行政主管部门对增加的耕地数量、质量进行确认。
（四）合理确定了社会资本投资项目收益。提出各市县要合理确定社会资本投资项目收益分配，明确各市县人民政府与社会投资方的项目合同应当在公开公平的前提下签订，并要求在合同中予以明确收益分配、风险责任及违约责任等，且提出市县人民政府应当依据本行政区域内土地整治项目建设特点、项目新增耕地平均成本，区分耕地类型与质量状况等，并结合不同的实施模式，参照相关行业社会评价投资收益率，参考土地整治定额标准，确定社会投资方所参与的土地整治项目建设收益。同时，还提出市县人民政府与社会投资方完成项目合同签订后，应将社会投资方的收益纳入预算安排，保障了社会投资方收益。
（五）明确了补充耕地指标归属。明确提出社会资本参与土地整治项目产生的补充耕地指标除自治区收储指标外的剩余指标所有权归属项目所在地市县人民政府，不得通过任何形式将补充耕地指标的分成作为社会投资方的投资收益。社会投资方无权干预补充耕地指标的使用安排。
（六）落实了管理部门工作经费。明确市县人民政府应指定部门负责此项目工作并通过年度预算落实工作经费，保障相关工作顺利开展，具体经费额度由各地在制定具体的实施办法或细则时予以明确。
