一度全面收紧的ppp政策再度向文旅板块倾斜。文化和旅游部、财政部日前联合下发了《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（以下简称《意见》），而这也是继今年4月两部门发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》后，再次喊话社会资本以ppp的形式投资文旅项目。根据本次新政，我国将鼓励社会需求稳定、具有可经营性、能够实现按效付费、公共属性较强的文旅项目采用ppp模式。不过，利用ppp项目违法违规变相举债以及通过回购安排、保底承诺、固定回报等名股实债方式进行变相融资等问题，仍是需要谨防的“雷区”。业内表示，在目前社会资本仍未走出ppp投资缓冲期时，国家部门频繁出台政策力挺文旅类项目，可以看出，这一领域很可能站上ppp的新风口，成为我国鼓励社会资本重回ppp的主流渠道之一。
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逆势“力挺”
去年下半年，全国的ppp清理整顿风暴席卷全国市场，自去年11月财政部发文明确要对ppp入库项目进行集中清理后半年，各地共有约5万亿元的项目因各种问题被要求整改甚至直接被“退库”。有专家直言，不可否认，在过去的一段时间，地方在发布、招标ppp项目上已明显进入了相对谨慎的状态。而且，据全国ppp综合信息平台项目库数据显示，截至2017年年底，旅游ppp项目投资额为4261亿元，投资项目数为310个。可见，从项目数量和投资额来看，在整体项目库中，旅游产品此前并不是一个“主流”的门类。在此背景下，今年以来，文旅ppp却“逆势”备受“鼓励”，就格外引人关注了。
具体来说，《意见》鼓励有文化项目运营管理经验的企业参与文化ppp项目长期运营，充分发挥其资源整合、管理经验和开拓创新优势，提升项目管理效率和运营水平。积极培育文化领域专业运营商，形成一批有实力的文化企业和上市公司。鼓励优秀企业通过参与文化ppp项目，带动项目所在地上下游企业发展，培育更多熟悉当地文化的项目管理运营企业。
对于各级政府主管部门，《意见》提出，要指导项目实施机构结合ppp模式特点，创新运营方式，根据项目特点确定项目回报机制。可依法依规为文化ppp项目配置经营性资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。鼓励通过盘活存量资产、挖掘文化价值、开发性资源补偿等方式提高项目的可经营性。
“本次发布的政策是两部门对于鼓励社会资本投资文旅类ppp项目相关措施的补充。”财政部ppp示范项目评审专家、大岳咨询总经理金永祥分析称，4月发布的政策更侧重旅游产业，经过了半年多后，政策实施效果相对不错，有效推动了社会资本入局，因此，这一次文旅部、财政部进一步扩大了“大文旅”的支持盘子，将更多文化类ppp项目也纳入鼓励范围，整体着重对文旅ppp的引导。
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社会资本尚处缓冲期
在我国的ppp项目中，文化旅游着实不算十分主流的项目种类。根据全国ppp综合信息平台项目管理库公布的数据显示，截至今年9月30日，入库项目共有8402个，其中，文化类项目194个、旅游类项目336个，占比分别为2.3%、4%，相较于项目数动辄上千甚至几千个的市政工程、交通运输领域来说，可谓天壤之别。
然而即便如此，文旅ppp仍然被选中成为了本轮重点鼓励的领域。根据文化和旅游部产业发展司负责人分析，在文旅领域推广ppp模式不仅有助于产业高质量发展，而且会让社会资本“敢投”“愿投”“能投”，激发市场主体活力和发展潜力；有助于形成多元化、可持续的投入机制，弥补相关产业建设中政府投入的不足；有利于提高文旅产品和服务的供给质量和效率，实现社会效益和经济效益相统一。
“实际上，今年4、5月开始，ppp政策就出现了回暖迹象，地方政府也开始重新推行ppp，银行为了ppp项目放贷的力度也出现了加大的趋势，然而，社会资本在经历了‘冷静期’后还未完全缓过来。”金永祥告诉北京商报记者，去年11月以来，ppp领域受冲击最大的是社会资本方，而现阶段回暖最难的也是社会资本，尤其是民营资本。有业内人士直言，在此特殊的情况下，文旅ppp作为投资难度相对低且存在较大发展潜力“代表”推出，有着明显的风向标意义。
其实，文旅ppp对于企业本身来说，也并非无利可图。被称为“ppp大户”的东方园林2018年度半年报显示，上半年该公司中标了36个ppp项目，其中，全域旅游项目就有11个，业务覆盖了8各省份，项目总投资额接近2017年全年额度。除了东方园林自身的转型需要外，全域旅游确实已经为其带来了不小的“甜头”。据统计，今年上半年东方园林公司实现营业收入64.63亿元，同比增长29.67%，其中，全域旅游业务占营收比重已达到17.97%。
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警惕盲目乐观
国家对于文旅ppp的力挺并不意味着监管要求也随之放松。《意见》仍明确，严禁利用ppp项目违法违规变相举债，严禁通过回购安排、保底承诺、固定回报等名股实债方式进行变相融资。
上述文旅部产业发展司相关负责人也明确，推进文化ppp项目要坚持规范运作，守住底线。要注重因地制宜，量力而行，不搞一哄而上。各地政府要认真评估本地财政承受能力和项目的经济社会效益，严格入库审核把关，坚决避免违规负债、保底承诺、回购安排等情形。各类社会资本要严格遵守国家对ppp的有关要求，充分做好项目的可行性论证，设计出良好的运作模式，提高项目可持续性。
其实，就在今年4月，财政部披露对核查存在问题的173个ppp示范项目分类进行处置的消息中，就出现了12个文旅项目，操作不规范、项目难落地是这些项目存在的主要问题。举例来说，被调出示范项目名单但仍保留在项目库中的江西余江县雕刻创意文化小镇，该项目总投资接近11亿元。公开资料显示，该项目位列2016年江西省第三批ppp项目名单之中，由余江县政府和北京光合文创集团共同打造，占地1770余亩，集文化旅游、产业服务、休闲度假、当地人居为一体，而根据财政部公布的消息，该项目至今尚未实现落地。
对此，上述业内人士分析称，对于文旅ppp项目的前景预测不能盲目乐观，不能因为相关部门明确鼓励就一股脑地进入，比如一些单纯的基础设施建设项目，可能回报机制就相对不明朗，但一些有收费、有明确收益的项目还是对社会资本有较大吸引力的，这类项目本身能产生现金流，容易完成融资，更利于各路资本参与投资建设。
